Ricorso per conflitto di attribuzioni per la regione Toscana, in
persona del presidente pro-tempore della giunta regionale,
rappresentato e difeso per mandato a margine del presente atto
dall'avv. Vito Vacchi e domiciliato in Roma, presso lo studio
dell'avv. Fabio Lorenzoni, via Alessandria n. 130, in forza della
deliberazione della giunta regionale n. 8256 del 13 settembre 1993
(doc. n. 1), contro il Presidente del Consiglio dei Ministri pro-
tempore per l'annullamento della nota del Ministro dell'industria,
del commercio e dell'artigianato del 6 agosto 1993, prot. n. 3278, e
della precedente ivi richiamata dell'8 luglio 1993.
Il Ministro dell'industria, del commercio e dell'artigianato - con
nota del 6 agosto 1993, prot. n. 3278 e con la precedente ivi
richiamata dell'8 luglio 1993 (doc. nn. 2 e 3), conosciuta dalla
ricorrente solo in occasione della nota del 6 agosto - ha richiesto
al commissario liquidatore dell'Efim quali adempimenti detto
commissario abbia posto in essere per far conseguire all'Efim la
piena titolarita' delle partecipazioni azionarie delle Societa'
termali ex Eagat; similmente nella precedente nota dell'8 luglio 1993
si sostiene che le suddette partecipazioni azionarie sono di
proprieta' dell'Efim.
I citati atti ministeriali sono lesivi delle competenze
costituzionalmentegarantite alla regione Toscana nelle materie
dell'assistenza sanitaria e delle acque minerali e termali, ai sensi
degli artt. 117 e 118 della Costituzione.
1. - Per cogliere la suddetta lesione di competenze appare
necessaria una premessa sul quadro normativo che disciplina le
partecipazioni azionarie delle aziende termali.
Con legge 22 dicembre 1956, n. 1589, e' stato istituito il
Ministero delle partecipazioni statali, con attribuzione allo stesso
delle competenze in precedenza del Ministero delle finanze in ordine
alle aziende patrimoniali dello Stato ed alle partecipazioni in
societa' private, per le quali l'art. 3 della stessa legge ha
previsto l'inquadramento in enti autonomi di gestione operanti
secondo criteri di economicita'.
Con d.m. 20 aprile 1957 sono state designate le aziende
patrimoniali dello Stato trasferite dal Ministero delle finanze al
Ministero delle partecipazioni statali e tra queste figurano, per
quanto riguarda le aziende termali toscane, le aziende termali di
Montecatini e di Chianciano, mentre con il d.m. 12 settembre 1964 e'
stata trasferita l'azienda termale di Casciana.
Con d.P.R. 7 maggio 1958, n. 576, e' stato costituito l'Eagat
(Ente autonomo per la gestione delle aziende termali), con il compito
di gestire, secondo criteri di economicita', le partecipazioni
statali nel settore termale; la successiva legge 21 giugno 1960, n.
649, ha dettato ulteriori norme per l'attivita' e la disciplina del
suddetto Eagat stabilendo che "Il Ministero per le pp.ss. e'
autorizzato a costituire societa' per azioni aventi per oggetto lo
sfruttamento di acque termali o minerali o attivita' connesse,
mediante conferimento in capitale di diritti appartenenti alle
aziende patrimoniali dello Stato di cui all'art. 1 del d.m. 20 aprile
1957" (art. 1) e che la "proprieta' delle partecipazioni azionarie
delle societa' di cui all'art. 1 della presente legge e' attribuita
all'Ente autonomo di gestione per le aziende termali istituito con
d.P.R. 7 maggio 1958, n. 576" (art. 4, primo comma).
Il d.P.R. n. 616/1977 - nell'attuare il trasferimento delle
funzioni dallo Stato alle regioni previsto dalla legge 22 luglio
1975, n. 382 - ha disposto la soppressione degli enti nazionali ed
interregionali che operano nelle materie di competenza regionale;
nella tabella B (che contiene l'elenco di tali enti soppressi), al n.
58, e' espressamente indicato l'ente autonomo di gestione per le
aziende termali.
Tale scelta di soppressione dell'Eagat e' da individuare
nell'assetto che il legislatore statale ha disposto in relazione al
settore dell'assistenza sanitaria, in cui rientrano le funzioni
attinenti al termalismo. Tale settore del termalismo, infatti, e'
stato integralmente trasferito alle regioni ai sensi degli artt. 17 e
27 del citato d.P.R. n. 616/1977, tanto che l'art. 30 dello stesso
decreto mantiene in capo allo Stato la sola attivita' del
"riconoscimento delle proprieta' terapeutiche delle acque minerali e
termali e della pubblicita' relativa alla loro utilizzazione a scopo
sanitario" (lett. u).
Successivamente il decreto legge 18 agosto 1978, n. 481,
convertito, con modificazioni, nella legge 21 ottobre 1978, n. 641,
all'art. 1-quinquies ha disposto che:
a) l'Eagat e' soppresso, con cio' riconfermando la scelta gia'
operata con il d.P.R. n. 616/1977;
b) il comitato di liquidazione dovra' svolgere le attivita'
conseguenti alla liquidazione;
c) le partecipazioni azionarie delle societa' inquadrate
nell'Eagat nonche' i rapporti patrimoniali e giuridici dello stesso
ente saranno assegnati all'Efim e collocati dall'Efim in una speciale
gestione priva di personalita' giuridica, contabilmente e
finanziariamente separata;
d) l'Efim, nei modi e nei termini previsti da apposito
provvedimento legislativo, deve: ripianare e risanare le gestioni
societarie; inquadrare nell'Efim stesso le societa' o stabilimenti di
imbottigliamento di acque minerali gia' inquadrate nell'Eagat;
trasferire alla regioni le attivita', i patrimoni, pertinenze e
personale delle aziende termali, ivi comprese le attivita' ed i
patrimoni alberghieri, per l'ulteriore destinazione agli enti locali
nei tempi e nei modi previsti dalla legge di riforma sanitaria.
Due mesi dopo la suddetta legge, e' stata emanata la suddetta
legge di riforma sanitaria 23 dicembre 1978, n. 833, che, all'art. 36
"termalismo terapeutico", indica le caratteristiche fondamentali
dell'assetto termalistico e dispone: "Le aziende termali gia' facenti
capo all'Eagat e che saranno assegnate alle regioni per l'ulteriore
destinazione agli enti locali, in base alla procedura prevista
dall'art. 113 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 e dall'art.
1-quinquies della legge 21 ottobre 1978, n. 641, sono dichiarate
presidi e servizi multizonali delle uu.ss.ll. nel cui territorio sono
ubicate. La destinazione agli enti locali delle attivita', patrimoni,
pertinenze e personale delle suddette aziemde dovra' avvenire entro
il 31 dicembre 1979".
Il recente d.l. 19 dicembre 1992, convertito in legge 17 febbraio
1993, n. 33, concernente la soppressione dell'Efim, all'art. 1, comma
3-bis, ha disposto che: "Il settore termale ex Eagat e' sottoposto
alle competenze del Ministro dell'industria, del commercio e
dell'artigianato a partire dalla data di entrata in vigore della
legge di conversione del presente decreto sino all'entrata in vigore
della legge di riordino del settore termale". Tale norma, quindi, ha
sancito lo sganciamento delle terme ex Eagat dall'Efim e dall'intero
sistema delle partecipazioni statali (ancora esistente a quel tempo).
Va segnalato che l'art. 1, secondo comma, della citata legge di
conversione n. 33/1933 ha disposto che "restano validi gli atti ed i
provvedimenti adottati e sono fatti salvi gli effetti giuridici
prodottisi ed i rapporti giuridici sorti sulla base dei dd.ll. nn.
340, 362 e 414 del 1992" (vale a dire dei precedenti dacaduti
decreti-legge relativi alla soppressione dell'Efim). Sulla base
dell'art. 2 del d.l. n. 414/1992 e' stato emanato il d.m. 31 ottobre
1992 recante l'individuazione delle societa' controllate direttamente
o indirettamente dal soppresso Efim e tale decreto non ha incluso tra
le societa' controllate dall'Efim le societa' termali ex Eagat, le
quali quindi restano ecluse dal programma di razionalizzazione e
privatizzazione che il commissario liquidatore dell'Efim deve
predisporre.
Infine, il decreto legge 23 aprile 1993, n. 118, convertito in
legge 22 giugno 1993, n. 202, recante "Disposizioni urgenti per la
soppressione del Ministero delle pp.ss. e per il riordino di IRI,
ENI, ENEL, IMI, BNL, INA" all'art. 5- ter ha disposto che "Il
Ministro dell'industria, del commercio e dell'artigianato, entro
novanta giorni dall'entrata in vigore della legge di conversione del
presente decreto predispone il programma di riordino del settore
termale".
2. - Tanto premesso per quanto attiene al quadro normativo, e'
evidente che il Ministro dell'industria, del commercio e
dell'artigianato, con le note sopra richiamate, ha espresso in modo
chiaro e palese un'affermazione di competenza circa la determinazione
della spettanza della titolarita' delle partecipazioni azionarie
delle societa' termali ex Eagat e con cio' viene leso l'ambito delle
attribuzioni riservate alle regioni.
Infatti da quanto esposto nelle premesse normative risulta in modo
inequivoco che in due leggi fondamentali e di riforma dello Stato
(legge n. 382/1975 e conseguente d.P.R. n. 616/1977 e legge n.
833/1978) il legislatore ha indicato compiutamente l'assetto delle
aziende termali dell'Eagat soppresso, con la previsione del loro
trasferimento alle regioni per la successiva destinazione agli enti
locali nei termini indicati dalla legge di riforma sanitaria.
Niente di questo disegno e' stato realizzato dalle amministrazioni
statali che avrebbero dovuto dar seguito alle indicate previsioni
legislative ed i termini previsti dalle stesse sono ormai
abbondantemente scaduti.
In tale contesto le note ministeriali impugnate sostengono invece
che le partecipazioni delle aziende termali sono di proprieta'
dell'Efim.
Ma tale affermazione non trova alcun supporto normativo.
Il citato art. 1-quinquies della legge n. 641/1978 ha previsto che
le partecipazioni azionarie in oggetto fossero assegnate all'Efim, ma
cio' non significa affatto che l'Efim ne sia divenuto proprietario.
Manca, infatti, un provvedimento di assegnazione all'Efim e
comunque l'assegnazione non avrebbe comportato la libera
disponibilita' delle azioni, ma la loro custodia in una speciale
gestione contabilmente e finanziariamente separata, espressamente
finalizzata al ripiano e risanamento delle gestioni societarie in
vista del loro successivo trasferimento alle regioni.
E' pertanto certo che la citata disposizione legislativa non ha
trasferito la proprieta' delle partecipazioni azionarie in oggetto
all'Efim.
A conferma della correttezza della suddetta interpretazione deve
essere rilevato che, in attuazione dell'art. 1-quinquies della citata
legge n. 641/1978, il Ministro delle partecipazioni statali - con
lettera n. 01642 del 30 novembre 1978 - ha disposto l'affidamento
al'Efim mediante procura della gestione fiduciaria delle societa' ex
Eagat e questa procura speciale e' stata conferita dal comitato
liquidatore dell'Eagat all'Efim in data 13 dicembre 1978 (doc. n. 4).
Cio' conferma che l'Efim non e' proprietario delle partecipazioni
azionarie in oggetto, ma le gestisce in virtu' di una specifica
procura e, quindi, in quanto mandatario e non gia' proprietario.
Come si legge poi nella citata procura, il comitato di
liquidazione dell'Eagat ha conferito all'Efim ogni potere, esclusa,
pero', "la facolta' di esigere il capitale portato dal titolo e di
trasferire il medesimo".
Quindi l'Efim non e' proprietario e non ha il potere di disporre
delle azioni in oggetto: esattamente il contrario di quanto afferma
il Ministro nelle note in premessa richiamate.
D'altra parte e' altrettanto certo che l'Efim non puo' disporre
delle suddette azioni in quanto il citato d.m. 31 ottobre 1992 non ha
incluso tra le societa' controllate dall'Efim le societa' termali ex
Eagat, in tal modo escludendo le stesse dal programma di
razionalizzazione e privatizzazione di cui alla legge n. 33/1993.
Inoltre - come esposto nelle premesse - in base agli ultimi
interventi legislativi (legge n. 202/1993) il Ministro dell'industria
e' tenuto a predisporre un programma di riordino del settore termale
entro novanta giorni a decorrere dalla data di entrata in vigore
della stessa legge.
Poiche' la legge n. 202/1993 non modifica le previgenti
disposizioni normative relative all'obbligo di trasferire le aziende
termali alle regioni, ne consegue che il suddetto programma deve
essere predisposto in conformita' a quelle disposizioni.
In modo invece del tutto contrastante con le richiamate norme, il
Ministro considera le partecipazioni azionarie delle aziende termali
di proprieta' dell'Efim, con la conseguenza che le stesse devono
essere inserite nel progamma di razionalizzazione e privatizzazione
che il commissario liquidatore dell'Efim e' chiamato a predisporre ai
sensi dell'art. 2 della legge sopracitata n. 33/1993 e quindi le
aziende termali, anziche' essere trasferite alle regioni come il
legislatore ha previsto, vengono alienate a soggetti pubblici o
privati, secondo le previsioni del programma di privatizzazione
stesso.
3. - L'assoluto difetto di competenza del Ministro discende
inoltre anche da ulteriori considerazioni.
Infatti gli atti ministeriali impugnati, oltre ad essere stati
emanati in assoluto dispregio della normativa esistente, si pongono
in totale contrasto con la volonta' espressa dal Parlamento con
recentissimi atti. Dagli atti della XII Commissione, affari sociali,
della Camera dei deputati (in Atti parlamentari, Camera dei deputati,
seduta del 3 agosto 1993, pagg. 383 e seg. doc. n. 5) emerge che nel
giugno il Parlamento ha votato a larghissima maggioranza un ordine
del giorno che invita il Governo a procedere secondo le indicazioni
della XII Commissione. Nonostante le precise indicazioni espresse da
questa in favore del trasferimento delle partecipazioni azionarie
alle regioni, il Ministro ha ritenuto di assumere un provvedimento di
contenuto integralmente contrario.
Dagli atti parlamentari richiamati emerge ancora, come viene
affermato con estrema franchezza dal Ministro, che la sua decisione
non e' stata confortata da alcun parere del Governo (pag. 386) e che
questa e' fondata su valutazioni di ordine economico. La soluzione
prescelta e' apparsa infatti al Ministro la piu' idonea per superare
l'attuale situazione di incertezza giuridica nella quale versano le
attivita' termali e per bloccare un passivo che si aggira, secondo il
Ministro, tra i 20 ed i 30 miliardi (si noti peraltro che il comitato
di liquidazione ha accertato un passivo di 18.717.000.000).
Appare in tutta evidenza l'incompetenza del Ministro il quale, con
gli atti in parola, ha imposto una soluzione basata solo sulle sue
personali convinzioni economiche, nemmeno confortate da un giudizio
collegiale del Governo, incurante degli interessi delle regioni e
degli enti locali e della tutela che a questi assicurano le vigenti
disposizioni normative e le direttive parlamentari.
4. - La legislazione richiamata nel presente ricorso prevede, in
modo inequivocabile, il passaggio definitivo delle partecipazioni
azionarie delle societa' pubbliche operanti nel settore termale alle
regioni.
Ritenere le stesse di proprieta' dell'Efim significa - come gia'
rilevato - farle includere nel programma di razionalizzazione e di
privatizzazione che prelude alla vendita delle partecipazioni
azionarie ai privati.
Pertanto, nel momento in cui gli atti impugnati comportano da
parte del Ministro dell'industria, del commercio e dell'artigianato
l'affermazione della spettanza a tale Ministro di un potere che
invece - come evidenziato - non gli e' conferito dalla legge, si ha
una violazione delle competenze costituzionalmente garantite alle
regioni che deve essere censurata.
La giurisprudenza della Corte ha infatti piu' volte affermato
l'idoneita' - a fondare il conflitto di attribuzioni - di atti
statali in se' privi di efficacia diretta nei confronti della sfera
di attribuzione della regione, ma comunque diretti ad esprimere in
modo chiaro la pretesa di esercitare una data competenza, il cui
svolgimento possa determinare un'invasione attuale dell'altrui sfera
di attribuzioni, o comunque una menomazione altrettanto attuale delle
possibilita' di esercizio della medesima (sentenza nn. 217 e 286 del
1985, 123 e 152 del 1986 e 771/1988).
Nel nostro caso si verifica propro una menomazione dell'esercizio
delle competenze regionali, in conseguenza dell'affermazione del
Ministro dell'industria, del commercio e dell'artigianato che
considera di proprieta' dell'Efim, ai fini della prossima
privatizzazione, le partecipazioni azionarie delle societa' termali e
dunque dell'affermazione attuale dell'esistenza di un potere in capo
al suddetto Ministro che invece non sussiste e che vanifica
totalmente il diritto delle regioni ad acquisire la proprieta' delle
partecipazioni azionarie in questione, ai fini del compiuto esercizio
delle competenze di cui agli artt. 117 e 118 della Costituzione in
materia di assistenza sanitaria e di acque minerali e termali.
Con il presente ricorso la regione non intende rivendicare la
proprieta' dei beni in questione - per tale aspetto infatti non
sarebbe questa la competente sede giurisdizionale - ma si vuole far
valere l'appartenenza alla regione delle potesta' pubbliche relative
alle aziende termali, la cui disponibilita' costituisce "soltanto un
presupposto del legittimo esercizio di quelle potesta'" (cfr. Corte
costituzionale sentenza n. 31/1959); potesta' pubbliche che vengono
invece menomate ed addirittura del tutto vanificate dall'affermazione
del Ministro dell'industria che considera le aziende termali di
proprieta' dell'Efim e quindi da privatizzare.
L'attualita' e l'immediatezza della suddetta menomazione di
esercizio di competenze sono di tutta evidenza in quanto il
commissario dell'Efim, in forza dei provvedimenti impugnati, potra'
procedere con atti di diritto privato alla vendita a terzi delle
partecipazioni, vanificando il disegno istituzionale sulla
destinazione delle attivita' termali, delineato dal Parlamento e dai
vari Governi succedutisi nell'ultimo quinquennio.
La menomazione delle attribuzioni regionali e' poi particolarmente
grave nella realta' toscana, dove il sistema economico termale si
salda in un tutt'uno col sistema economico e sociale delle citta'.
Qui gli stabilimenti termali (si pensi a Montecatini od a Chianciano)
non costituiscono una, seppur rilevante, attivita' economica della
citta', ma sono la citta' stessa, nel senso che e' impossibile
scindere le attivita' termali dalle istituzioni sociali esistenti. La
vendita a privati delle partecipazioni azionarie delle societa'
termali viene pertanto a costituire un fatto dirompente ed insanabile
nell'economia e nello stesso assetto sociale delle citta' interessate
e delle stessa regione Toscana.
Indipendentemente dalla privatizzazione delle partecipazioni
azionarie ex Eagat, la stessa inclusione delle stesse nel patrimonio
dell'Efim provoca, fin da ora, un danno gravissimo all'economia
toscana. E' noto che le aziende termali non sono, in genere,
dissestate come le altre attivita' gestite dall'Efim.
In particolare le aziende termali toscane appaiono in buone
condizioni, tali da essere indicate come un "fiore all'occhiello" tra
le attivita' dell' ex Eagat. L'inclusione di queste nel novero delle
attivita' dell'Efim determinerebbe, anche se fosse esclusa
nell'immediato la vendita, un irrimediabile pregiudizio in quanto,
venendo a far parte di un "gruppo", risentirebbero della gravissima
situazione finanziaria nella quale questo si trova e di certo di esse
verrebbe immediatamente richiesto il sequestro conservativo da parte
dei vari creditori dell'Efim.
Non senza considerare, infine, il grave danno che stanno gia'
subendo le aziende termali le quali, in seguito alla sola notizia che
le partecipazioni termali potrebbero confluire nelle attivita' Efim,
hanno gia' perduto ogni possibilita' di accedere al credito. Si
ricorda infatti che attualmente sono bloccati i pagamenti di tutti i
debiti dell'Efim e che il Governo ha manifestato l'intenzione di
"scongelare" i crediti esteri, mentre ha solo promesso che sara'
proceduto, in un secondo tempo, al pagamento dei debiti nazionali
mediante obbligazioni. In questa situazione gli istituti di credito
non sono piu' disponibili ad erogare alcun tipo di finanziamento alle
aziende termali, temendo che il loro ingresso nel "gruppo" Efim ne
precluda il recupero.
5. - Con i motivi che precedono si e' dimostrato come il Ministro
dell'industria, commercio ed artigianato si sia arbitrariamente
appropriato un potere che non ha, in assoluto dispregio di ogni norma
giuridica. Pertanto le note ministeriali impugnate sono in totale
contrasto anche con l'art. 97 della Costituzione, in quanto eludono
totalmente il principio di legalita' dell'azione amministrativa che
ogni pubblica amministrazione - e quindi anche il Ministro - deve
rispettare.